ASER : trente ans de rapports, une seule condamnation. Anatomie d'une impunité sénégalaise

Il existe au Sénégal une agence dont l'histoire tient en une phrase : tout y a été écrit, chiffré, signé par des corps de contrôle de l'État, et presque rien n'a été jugé. L'Agence sénégalaise d'Électrification rurale (ASER) a été créée pour apporter la lumière dans les villages. En un quart de siècle, elle a surtout produit autre chose en abondance : des rapports d'audit accablants, des recommandations restées lettre morte, et une succession de directeurs généraux épinglés par la Cour des comptes ou cités par l'OFNAC. Sur l'ensemble de cette période, une seule personne a été condamnée pénalement. Une seule.

Cet article retrace l'histoire de l'ASER à travers ses directeurs successifs, non pas pour désigner des coupables là où la justice ne l'a pas fait, mais pour mettre en lumière un mécanisme bien documenté : celui d'une impunité qui se reproduit d'un mandat à l'autre. Un avertissement de méthode s'impose d'emblée et vaut pour tout le texte. Être « épinglé » par la Cour des comptes ou « cité » par l'OFNAC ne signifie pas être condamné. Les constats de gestion ne sont pas des verdicts pénaux. Lorsque des noms apparaissent ici, c'est qu'ils figurent dans des documents publics ; les responsabilités pénales, elles, n'ont été établies par un tribunal que dans un seul cas.

Le décor : une caisse alimentée par chaque facture

Pour comprendre ce qui s'est joué, il faut comprendre d'où vient l'argent. À la fin des années 1990, l'électrification rurale du pays plafonne autour de 3 %. L'État réforme : la loi 98-29 instaure un nouveau Code de l'électricité, puis le décret 99-1254 du 30 décembre 1999 crée l'ASER, complété par le décret 2000-1002 qui la dote d'un conseil d'administration.

La mission de l'agence est claire : elle est maître d'ouvrage délégué. Elle ne pose pas elle-même les poteaux ; elle coordonne, finance et confie les travaux à des opérateurs privés, sous la double tutelle des ministères de l'Énergie et des Finances. Pour cela, elle dispose d'une ressource dédiée et permanente : la Redevance d'Électrification Rurale (RER), instituée par la loi 2006-18, prélevée sur la consommation d'électricité (0,7 FCFA par kWh, ou 2,5 %), et versée au Fonds d'Électrification Rurale (FER), créé par le décret 2006-247 et géré par l'ASER elle-même.

Ce détail est capital pour la suite : chaque facture d'électricité payée par un Sénégalais alimente, en partie, la caisse de l'ASER. L'argent détourné ou mal employé n'est donc pas une abstraction budgétaire. C'est, très concrètement, l'argent des usagers, destiné aux villages qui attendent encore la lumière.

Modibo Diop : le seul à avoir vu un tribunal

S'il fallait résumer l'exception qui confirme la règle, ce serait l'affaire Modibo Diop, directeur général de l'ASER de 2009 à juin 2010. C'est le seul dossier de toute l'histoire de l'agence où l'on connaît le mécanisme précis, les noms des protagonistes, et où il y a eu une condamnation.

Le mécanisme : une soixantaine de chèques, d'un montant unitaire allant de 5 à 39 millions de FCFA, cosignés et encaissés par des intermédiaires, sur un projet d'électrification cofinancé par l'État et la Banque mondiale. Le préjudice initialement évoqué tournait autour de 5 milliards ; après expertise comptable ordonnée par le juge, il a été ramené à un montant retenu de 477 534 601 FCFA. Les chefs poursuivis : détournement de deniers publics, escroquerie, faux et usage de faux, complicité.

Placé en détention en décembre 2010, Modibo Diop a été jugé par le tribunal correctionnel de Dakar. Le 17 septembre 2013, il est condamné à 5 ans de prison ferme, 5 millions d'amende et 600 millions de dommages-intérêts ; ses co-prévenus écopent de peines comparables. En appel, en 2014, la peine est allégée : après une restitution de 165 millions, la Cour d'appel ramène la condamnation à 3 ans et les dommages-intérêts à 435 millions. Il est libéré en juin 2014. Point essentiel : l'appel a réduit la peine, il n'a pas prononcé d'acquittement. La culpabilité a été maintenue.

La défense de Modibo Diop a soutenu que l'affaire relevait d'une « cabale politique » orchestrée par son successeur et par un ancien ministre de tutelle. Cette thèse est une allégation de défense ; elle n'a pas été établie par la justice, et les personnes ainsi mises en cause n'ont pas été condamnées dans ce dossier.

Une précision pour éviter une confusion fréquente : les 477 millions du volet pénal ne doivent pas être additionnés ni confondus avec les 679 millions de dette liés aux bons de commande, qui constituent un grief administratif distinct, examiné plus bas.

Retenons surtout ceci : ce dossier-là est allé au bout. C'est le seul. Tous les autres se sont arrêtés à la porte du tribunal.

Aliou Niang : les marchés hors des règles, sans suite judiciaire

Aliou Niang, présent à la direction de l'agence en 2007 puis de 2010 à 2012, est associé dans le Rapport public 2016 de la Cour des comptes à plusieurs griefs lourds, qui n'ont donné lieu à aucune poursuite pénale connue.

D'abord, des bons et lettres de commande passés en dehors du Code des marchés publics, aboutissant à une dette fournisseurs arrêtée à 679 054 324 FCFA. Ensuite, des conventions (numérotées 14, 17 et 19) aux délais non encadrés, pour des dettes consignées dans les livres à hauteur de 266 897 849 FCFA, à l'origine de la recommandation n°59 de la Cour.

Plus parlant encore pour le grand public : les 53 mini-centrales diesel installées en 2007, pour un coût unitaire d'environ 25 millions, que la Cour qualifie d'investissement à perte de plus de 1,5 milliard. Sur les 53, une seule, à Coumbacara, fonctionnait encore lors des contrôles, et son carburant était payé par les villageois eux-mêmes. À Ndorna, l'installation a été inondée deux jours après sa mise en service. À Ngayène Sabakh, elle a tenu une semaine en février 2007. À Dialacoto et Saboya, les poteaux gisaient à terre. Pendant ce temps, le système d'information de l'agence affichait ces villages comme « électrifiés ». Le grand écart entre le papier et le terrain résume à lui seul une partie du problème.

Interrogé, Aliou Niang a défendu une vision : celle de vendre des services plutôt que des kilowattheures, dans une logique de partenariat public-privé. C'est sa réponse, telle qu'elle figure au rapport. Sur le plan judiciaire, rien n'a suivi.

Antou Guèye Samba : MYNA, les avances, et l'OFNAC

Avec Antou Guèye Samba, directeur général de 2012 à 2016, entre en scène le nom qui va traverser toute l'histoire de l'ASER : MYNA (Myna Distribution Technologies, de l'homme d'affaires Pape Aly Guèye).

Sous son mandat, un contrat de partenariat de près de 20 milliards est signé en 2014 sans appel d'offres, sur le fondement invoqué de « la volonté du Président de la République et de l'urgence », dans un secteur que la loi sur les partenariats excluait pourtant. Lorsque les Finances versent 5,85 milliards en exigeant un paiement sans pièces justificatives suffisantes et que l'agent comptable refuse, le directeur passe outre par réquisition.

Puis, en décembre 2015, une « offre spontanée » de 60 milliards est attribuée à MYNA, et 24 milliards d'avances (12 de démarrage et 12 d'approvisionnement) sont versés simultanément, au mépris des clauses du marché, sur ordre de l'ex-ministre du Budget Birima Mangara. À la fin de l'année 2016, alors que des dizaines de milliards ont déjà été décaissés, le nombre de villages électrifiés par ce marché est de zéro.

Saisi par un mouvement citoyen, l'OFNAC enquête et épingle ce marché dans ses rapports 2017 et 2018, où sont alors nommés Antou Guèye Samba et Birima Mangara. Là encore, « épinglé » ne veut pas dire condamné : aucune condamnation pénale n'a sanctionné ces faits.

Baba Diallo : le rapport le plus accablant, toujours sans verdict

Le mandat de Baba Diallo (2016-2024) a donné lieu au document le plus dévastateur de l'histoire de l'agence : le rapport définitif de la Cour des comptes sur les exercices 2018-2021, adopté en décembre 2023, qui formule 25 recommandations.

Le détail dresse le portrait d'une gestion partie à la dérive sur trois fronts. Sur les rémunérations : un directeur qui reçoit 1 000 litres de carburant par mois au lieu du plafond de 350 à 500, pour un surplus chiffré à 20 433 000 FCFA, seule somme dont la Cour exige le remboursement ; des gratifications de 15 millions et un treizième mois de 5 millions pour le seul directeur, des gratifications globales d'environ 200 millions par an, des indemnités de projets de 30 967 391 FCFA quand le plafond de salaire était de 5 millions par mois.

Sur les finances : une dette fiscale qui passe de 1,6 million en 2018 à plus de 1,06 milliard en 2021, un redressement de 401 509 907 FCFA notifié le 19 novembre 2019 (dont 133,8 millions de pénalités), un compte bancaire débiteur de 682 millions, plus de 10 milliards de paiements de bailleurs non comptabilisés.

Sur le système enfin : un président du conseil d'administration ayant indûment perçu 148 millions (4 millions par mois au lieu de 2), 25 agents recrutés hors procédure, et surtout le point le plus lourd de sens. La redevance des usagers, 2 641 094 437 FCFA, a servi à faire tourner l'agence (les charges de personnel atteignant jusqu'à 142 % de la subvention) alors que le comité du Fonds n'avait jamais été créé. Autrement dit, l'argent des villages a financé le siège. Au terme de la période, 47 % des villages restaient dans le noir.

C'est aussi sous ce mandat qu'est versée, le 15 décembre 2016, la troisième avance MYNA de 3 228 544 568 FCFA, au-delà du plafond réglementaire, puis signé en juin 2019 un protocole d'indemnisation dont l'article 4 plafonne le montant à 30 840 273 779 FCFA, après le rejet d'une prorogation par les organes de régulation des marchés. La Cour y voit un détournement de procédure. Sur le plan pénal, à ce jour, rien.

Une nuance d'équité, déjà soulignée par les droits de réponse : tous les actes MYNA ne relèvent pas du même mandat. L'attribution et les premières avances de 2015 relèvent de la direction Samba ; la troisième avance de décembre 2016 et le protocole de 2019 relèvent de la direction Diallo. Chaque acte doit être rattaché à sa date.

Les gendarmes qui n'ont pas mordu

Le Sénégal ne manque pourtant pas d'organes de contrôle. La Cour des comptes contrôle, observe, recommande et publie, dans le cadre de la loi organique 2012-23 et d'une procédure contradictoire. Mais elle n'est pas un tribunal pénal : elle constate, elle ne condamne pas. L'OFNAC, créé en 2012, dispose de pouvoirs réels (auto-saisine, audition de toute personne, levée du secret bancaire, déclarations de patrimoine), mais son rôle s'arrête à transmettre ses dossiers au procureur, à la Cour des comptes, ou à les classer.

Or c'est précisément à cette dernière étape, le passage de la détection à la sanction, que la chaîne se rompt. Le rapport OFNAC 2023, publié le 30 avril 2024, recense 53 plaintes (dont 35 anonymes), 40 transmises et 12 dossiers finalisés. Détail révélateur d'un tournant : alors que les rapports de 2017 et 2018 nommaient les responsables, celui de 2023 a censuré les identités. L'année suivante, le nombre de plaintes explose à 397, en hausse de 648 %, mais 40 % sont classées sans suite.

Le bilan se résume à un chiffre brutal. Sur l'ensemble des dossiers de contrôle accumulés en quinze ans, une seule condamnation pénale a été prononcée : celle de Modibo Diop. Détecter n'est pas sanctionner.

La mécanique de l'impunité

Ce qui frappe, en alignant ces mandats, ce n'est pas tel ou tel directeur, c'est la régularité du schéma. À chaque génération, on retrouve les mêmes ingrédients : des marchés géants attribués sans véritable mise en concurrence, des avances versées avant que le moindre travail ne soit livré, des procédures de contrôle contournées par la réquisition ou le protocole, et au bout de la chaîne, des villages qui attendent toujours.

Plusieurs facteurs nourrissent cette continuité. D'abord, une gouvernance jamais mise en conformité : le conseil de l'agence n'a pas été transformé comme la loi le prévoyait, et son président, Mademba Sock, siège depuis 1999, avec un mandat expiré en 2011 et jamais renouvelé. Cette permanence au sommet traverse tous les directeurs généraux. Ensuite, une situation de juge et partie sur le Fonds, l'agence gérant la ressource qu'elle est censée employer. Enfin, et c'est le cœur du problème, des recommandations de contrôle qui se répètent d'un rapport à l'autre sans jamais déboucher sur une responsabilité personnelle effective.

L'impunité n'est donc pas un accident. Elle est devenue une caractéristique du système : on documente, on recommande, on publie, et l'on recommence. Le coût de cette répétition n'est pas seulement financier. Il se mesure aussi en villages laissés sans lumière, alors que l'objectif d'accès universel était fixé à 2025 et que le taux d'électrification rurale, passé de 42,3 % à 58,2 % entre 2018 et 2021, reste loin de la cible des 80 %.

La question ouverte

Aujourd'hui, une nouvelle affaire portant sur des dizaines de milliards est entre les mains de la justice. Il ne s'agit pas, à ce stade, d'en préjuger : la présomption d'innocence vaut pour tous, et l'enquête suit son cours. Mais elle pose, avec une acuité particulière, la seule question qui vaille au terme de ce parcours.

Pendant un quart de siècle, l'État sénégalais s'est doté d'auditeurs compétents, d'organes anticorruption dotés de pouvoirs, et de rapports d'une précision remarquable. Tout a été su. Presque rien n'a été jugé. La nouveauté, cette fois, serait que la chaîne aille jusqu'au bout. La vraie rupture ne se mesurera pas au nombre de rapports publiés. Elle se mesurera au premier dossier ancien enfin rouvert, et au premier responsable qui répondra de sa gestion devant un juge.

C'est tout l'enjeu : sortir d'une histoire où la lumière promise aux villages a fini par éclairer surtout l'inaction de la justice.

Note sur les sources et la méthode. Cet article s'appuie sur des documents publics : le Rapport public 2016 de la Cour des comptes (exercices 2009-2014), son rapport définitif sur l'ASER (exercices 2018-2021, adopté en décembre 2023), les rapports de l'OFNAC (2017, 2018, 2023 et 2024) et la presse judiciaire sénégalaise (2013-2014) pour l'affaire Modibo Diop. Les mentions « épinglé », « cité » ou « mis en cause » renvoient à des constats d'audit ou à des enquêtes, et non à des condamnations. La seule condamnation pénale établie est celle de Modibo Diop. La thèse de la « cabale politique » est une allégation de défense, non établie par la justice. Chaque acte relatif au marché MYNA est rattaché au mandat du directeur général en fonction à sa date.